Задержание журналистки Виктории Ивлевой. Москва, 28.05.2020. Фото: Евгений Фельдман для "Медузы"

С 28 мая в Москве проходят одиночные пикеты. Впервые за последние почти три месяца ожила политическая жизнь в оффлайне, однако протестующие не нашли понимания у государственных органов и почти за две недели спорадических пикетов оказались задержанными более 100 человек, среди которых были и гражданские активисты, и журналисты, и депутаты муниципалитетов, региональных парламентов, и даже адвокаты. Городские правоохранители заявили о том, что в городе действует запрет на проведение публичных мероприятий в связи с пандемией коронавируса. Однако карантинные ограничения постепенно снимаются, общественная жизнь оживает и проблема становится всё более серьёзной.

Органы внутренних дел, городская администрация и суды в обоснование своей непримиримой позиции ссылались на один-единственный документ - Указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 года № 12-УМ. Несмотря на многочисленные изменения, внесённые в документ, одно его положение оставалось неизменным - бланкетный запрет на проведение любых массовых мероприятий в пункте 2 Указа:

“Запретить до *ДАТА* проведение на территории города Москвы спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий”.

Данное положение трактуется государственными органами как обоснованный в условиях пандемии запрет на проведение любых публичных мероприятий, включая одиночные пикеты. Но вводит ли действительно данная норма запрет на проведение одиночных пикетов? Может ли вообще Мэр запретить проводить публичные мероприятия, и если может, то “доколе”? Для ответа на эти вопросы нам потребуется внимательно изучить определения публичного мероприятия и одиночного пикета, и вместе с тем, взглянуть на то, как данный Указ встраивается в систему российского права.

Задержание мундепа Гагаринского района Елены Русаковой. Москва, 29.05.2020. Фото: Юлия Минеева / Новая газета

Одиночный пикет - публичное мероприятие, которое нельзя запретить?

Одиночный пикет по смыслу 54-ФЗ о собраниях является публичным мероприятием. Надо однако отметить, что в российском законодательстве данного расхожего термина тоже не существует. Закон о собраниях устанавливает несколько видов публичных мероприятий, среди которых выделяется “пикетирование” - единственная форма публичного мероприятия, которая может быть организована только одним участником:

“пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации”.

До 2012 года это определение было единственным упоминанием одиночного пикета. Подобная формулировка родила очень серьёзную правоприменительную проблему. Если пикетирование, осуществляемое одним участником, является формой публичного мероприятия, а все публичные мероприятия без исключения подлежат согласованию с органами исполнительной власти, то и одиночные пикеты, как частный вид пикетирования, требуют согласования. В результате самая доступная, безопасная и безобидная форма выражения мнения стала недоступной для большинства граждан.

Данное обстоятельство стало объектом регулярной критики со стороны представителей гражданского общества, международных институтов и организаций, и в ходе крайне спорной реформы законодательства о собраниях 2012 года в текст закона внесли специальное положение об одиночных пикетах, чтобы дать правовую определённость в вопросе необходимости согласования такой формы выражения мнения. Статья 7 об уведомлении о проведении публичного мероприятия была дополнена частью 1.1:

“Уведомление о пикетировании, осуществляемом одним участником, не требуется, за исключением случая, если этот участник предполагает использовать быстровозводимую сборно-разборную конструкцию”.

И хотя специалисты в области прав человека уже указывали на то, что одиночный пикет по своей правовой природе не является собранием (о чём мы более детально поговорим ниже), упоминание одиночного пикета в 54-ФЗ в таком виде позволило гарантировать право на проведение одиночных пикетов. 

Тем не менее, возвращаясь к тезису выше, одиночный пикет по своей природе не является собранием, но является отдельной формой выражения мнения наравне с собранием. В российском законодательстве вообще существует очень большая путаница в терминах и понятиях, из-за чего нередко возникают эпистемологические диспуты, которые, хотя и могут показаться внешнему зрителю бессмысленными, имеют подчас весьма серьёзные правовые последствия. 

Российская Конституция, наравне с Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и Международным пактом о гражданских и политических правах, устанавливает две фундаментальные свободы демократического общества - свободу выражения мнений, в статье 29,  и свободу собраний, в статье 31. Несмотря на свою автономную роль и особую сферу применения, свобода собраний также должна рассматриваться в свете свободы выражения мнений, где целью осуществления свободы собраний является выражение личных мнений, а также необходимость обеспечения форума для общественных обсуждений и открытого выражения протеста. [См. Ezelin v. France, § 37, Éva Molnár v. Hungary, § 42.]

Федеральный закон № 54 по своему смыслу и предназначению выполняет роль основного закона о свободе собраний, хотя и не использует подобную формулировку, и даже ни разу в тексте не упоминает словосочетание “свобода собраний” в каком бы то ни было виде. Вместо этого 54-ФЗ вводит термин “публичное мероприятие”:

“публичное мероприятие - открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция ... Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений ...”.

То есть, публичное мероприятие объединяет в себе все возможные формы реализации свободы собраний, коим даны конкретные наименования: собрание, митинг, демонстрация, шествие и пикетирование. Однако в определении пикетирования оказалось закодирована не только форма реализации свободы собраний - массовый пикет, но и не связанная с собраниями форма выражения мнения - одиночный пикет.

Задержание журналиста "Эха Москвы" Александра Плющева. Москва, 28.05.2020. Фото: Дождь

Собрание - это сбор группы людей, намеренное и временное присутствие в определённом месте группы лиц с целью выражения общих интересов. Массовость является принципиальной характеристикой собраний, что следует из общепринятого определения слова. Одиночный пикет, очевидно, характеристикой массовости не обладает, а потому и не является собранием, но при этом является ещё одной доступной формой выражения мнений, наравне с собранием. Именно по этой причине Европейский Суд по правам человека, когда рассматривает дела о незаконном прекращении одиночных пикетов, рассматривает их как нарушение статьи 10 Конвенции, а не 11 (свобода выражения мнений вместо свободы собраний).

Как упоминалось выше, хотя и существует взаимосвязь между свободой собраний и свободой выражения мнений, и собрания преследуют своей целью выражение мнений, очевидно, что свобода собраний обладает собственной автономной характеристикой и естеством. Именно это обстоятельство предопределяет необходимость разделения данных свобод и определения для них различных видов регулирования, систем реализации, критериев допустимости вмешательства в эти свободы и их ограничения.

По своей сути одиночный пикет ничем не отличен от ношения футболки с принтом, раздачи листовок или от чтения стихов - это всё формы публичного выражения мнения одним человеком, осуществляемые с передвижением или без. Это предопределяет, почему мы не устанавливаем согласовательный режим для одиночных пикетов - не только потому, что это самая безопасная и безобидная из возможных публичных форм выражения мнения, но и потому что одиночный пикет не является собранием, которое имеет абсолютно другую динамику и ассоциированные с ней угрозы для общественной безопасности, прав и свобод людей.

Необходимость согласования собраний продиктована потребностью в защите общественного порядка и прав, свобод и законных интересов людей, как участвующих в собраниях, так и не участвующих в них. Именно для этого мы требуем от организаторов вступать с органами власти в диалог о времени, месте и цели мероприятия - чтобы минимизировать эту самую угрозу. Одиночный пикет в этом отношении по своему определению такой угрозы создавать не может, а потому не требует согласования и не может быть запрещён, равно как не может быть запрещено ношение футболки с принтом или публичное чтение стихов, если только они по своему содержанию и форме не противоречат основным принципам реализации свободы выражения мнений (например, имеют запрещённую символику или используют экстремистские лозунги).

Из-за этой чехарды определений и включения одиночного пикета в текст закона о собраниях вышло, что меры и виды ограничения права, которые могут считаться пропорциональными в случае с реализацией свободы собраний, применяются по отношению к свободе выражения мнений, которая a priori обладает более высоким барьером защиты и вместе с тем следует другим критериям вмешательства. Это обстоятельство породило целую связку правовых неопределённостей наравне с вопросом о возможном ограничении или запрете одиночного пикета. 

Например, нет правовой определённости относительно доступности такой прекрасной и безопасной формы выражения для некоторых "особенных людей", которым Федеральным законом запрещено быть организатором публичных мероприятий. Так как одиночный пикет - публичное мероприятие, то одиночный пикетчик является, естественным образом, организатором публичного мероприятия, а организаторами публичного мероприятия не могут быть самые различные категорий людей (в том числе Егор Жуков, который объявлен “экстремистом”, или Илья Азар, у которого есть непогашенные “административки” за нарушение порядка проведения публичных мероприятий, а вместе с ними еще и несовершеннолетние, и иностранцы).

Очевидно, что это несправедливое положение, и даже в российской практике оно не работает, из-за чего в очередной раз приходится задуматься о сути явления одиночного пикета как формы выражения мнений. 

Может ли Указ Мэра наложить ограничения на свободу собраний и выражения мнений?

Мы начали с того, что ограничение на проведение собраний, которое также трактуется правоприменителями как запрет на проведение одиночных пикетов, введено Указом Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ. Согласно Указу в Москве введён режим повышенной готовности, который, среди прочего, предполагает запрет на проведение на территории города Москвы спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий.

Свобода собраний и свобода выражения мнений являются фундаментальными конституционными свободами, гарантированными статьёй 31 и 29 Конституции РФ. Права и свободы человека и гражданина, согласно части 3 статьи 55 Конституции, могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Задержание журналистки "Эха Москвы" Татьяны Фельгенгауэр. Москва, 28.05.2020. Фото: Дождь / Юрий Белят

Указ Мэра Москвы буквально ввёл запрет на реализацию свободы собраний, установив бланкетный запрет до конца действия режима повышенной готовности, который, начиная с марта, регулярно продлевается. 

Если следовать иерархии нормативно-правовых актов, Указ Мэра это не федеральный закон, и даже не региональный - это вообще не закон, а значит, им фундаментальные права, такие как свобода собраний и выражения мнений, ограничиваться, и уж тем более, фактически приостанавливаться, не могут.

Можно допустить, что какой-то другой федеральный закон наделяет Мэра правом введения подобных ограничений в определённых случаях, например,  68-ФЗ “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера”, на который этот Указ в самом начале ссылается.

Однако 68-ФЗ приводит в пункте 10 статьи 4.1 исчерпывающий перечень дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, среди которых и слова нет про свободу собраний и выражения мнений, но зато есть подпункт "д" в котором эксплицитно указывается:

"осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия."

68-ФЗ не наделяет ни Мэра, ни даже федеральную власть никакими дополнительными полномочиями по ограничению конституционных прав и свобод, за исключением случая введения чрезвычайного положения. Тем не менее, даже в случае чрезвычайного положения вопрос необходимости и соразмерности ограничения тех или иных прав или свобод будет актуальным, и любое ограничение должно быть результатом серьёзного анализа мотивов, последствий и доступных альтернатив, которые могут позволить реализовать заявленную цель ограничения с наименьшим вредом для состояния прав и свобод человека и гражданина. В целом же сложно представить ситуацию, в которой ограничение такой безопасной и безобидной формы выражения мнения как одиночный пикет может считаться пропорциональной мерой по поддержанию общественной безопасности.

Таким образом, можно уверенно говорить о том, что Указ Мэра Москвы в части ограничения свободы собраний и выражения мнений не основан на нормах действующего законодательства и идёт вразрез с положениями Конституции и международных договоров в области защиты прав человека. Запрет не основан на законе, и хотя, быть может, и преследует легитимную цель - защиту здоровья населения - вызывает серьёзные сомнения относительно необходимости и адекватности меры для достижения заявленной цели. Таким образом, даже вне зависимости от вопроса о том, является ли одиночный пикет собранием или не является, и одиночные пикеты, и собрания не могли быть запрещены Указом Мэра.

Есть ли свобода после карантина?

На момент написания настоящей статьи в Москве началось планомерное снятие карантинных ограничений. С 9 июня в Москве отменён пропускной режим, возобновили работу большинство городских предприятий, учреждений и организаций. С 16 июня должны возобновить работу библиотеки, музеи, выставочные залы, зоопарки, открываются летние веранды и разрешается проведение спортивных мероприятий. С 23 июня открываются фитнес-центры, физкультурно-оздоровительные комплексы, рестораны, кафе, точки общепита, детские и спортивные площадки, футбольные поля, детские сады. На 24 июня назначено проведение “Парада Победы” на Красной площади, на 26 июня - проведение “Марша Бессмертного Полка”, а с 25 июня по 1 июля пройдёт Всеобщее голосование по поправкам в Конституцию. Все индикаторы указывают на то, что городское руководство считает проблему коронавируса практически решённой, и к 20-м числам карантин в Москве фактически прекратится - массовые мероприятия будут проходить по всему городу почти каждый день и миллионы москвичей вернутся в общественные пространства.

Вместе с тем, при всём своём энтузиазме и стремлении вернуться к нормальной жизни Правительство Москвы не анонсировало отмены положения о запрете публичных мероприятий, что не может не вызывать подозрений в том, что “чрезвычайная ситуация” используется в качестве удобного предлога для борьбы с политическими оппонентами в преддверии Всеобщего голосования. Ежедневные же незаконные задержания граждан, которые мирно выражают своё мнение в одиночных пикетах, только укрепляют эти подозрения, ведь фактически сложился не ограниченный во времени мораторий на любую публичную активность.

Приближается одно из самых важных политических событий современной России, и свобода собраний и выражения мнений, являясь ключевыми элементами полноценной демократической делиберации, не могут быть произвольно прекращены, тем более такими антиправовыми методами, даже под благими лозунгами о защите здоровья граждан. Если руководство города и страны считает возможным претворять в жизнь свои политические интересы и амбиции в условиях пандемии, допуская, что угроза миновала, то у граждан должно быть право высказаться по этому поводу.

В этой связи мы полагаем, что Указ Мэра Москвы в части о запрете проведения публичных мероприятий должен быть немедленно отменён, любые ограничения на реализацию свободы собраний и выражения мнений сняты, и гражданам должна быть гарантирована возможность вновь проводить публичные мероприятия и одиночные пикеты. В ином случае, если представители государственной власти полагают, что сохраняется угроза для здоровья населения и жизни людей, любые крупные политические действа, от которых зависит жизнь миллионов, подобные скорому Всеобщему голосованию, должны быть перенесены на более благоприятное и безопасное время, когда принципы честной демократической борьбы, плюрализма и примата прав человека могут быть соблюдены. 

Пандемия - это трагедия и всемирная беда. Для миллионов людей по всему миру, для тысяч и тысяч наших сограждан она стала не просто историей с телеэкрана, но реальным ужасом, забравшим жизни родных и близких. И очень бы не хотелось, чтобы боль утраты была так цинично использована для реализации чьих-то политических устремлений.

Подготовил Роман Киселёв, руководитель правовых программ Московской Хельсинкской Группы